Карта сайта

Часть 41 - Глава VII - ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОРОДСКИЕ ФИНАНСЫ - 4

В функции полиции входило также обнародование указов царя путем их чтения в городе с барабанным боем. Кроме этого, указы вывешивались в наиболее людных местах, некоторые же сообщались жителям под расписку.36 Ослушников царских указов ждало суровое наказание: крупные денежные штрафы, битье кнутом, ссылка на каторгу. У тех, кто не выполнял приказания о переселении на Васильевский остров, ломалась кровля их домов.37 Очень сурово расправлялись с петербургскими жителями, засорявшими реки и каналы: их били кнутом у ссылали на каторгу.38 В 1721 г., например, некий Леонтьев за вывоз сора на реку был бит морскими кошками и сверх того заплатил еще большой штраф.39

Жестоко расправлялись и с нищими. Пойманных нищих били батогами и беглых отправляли к их хозяевам. Пойманные вторично и в третий раз подвергались битью кнутом и ссылке на каторгу. Даже детей били батогами, а затем отправляли на работу.40 Престарелых и увечных полагалось помещать в богадельни, но это являлось лишь благим пожеланием, потому что богаделен в Петербурге было очень мало. В 1727 г. на весь город имелось лишь 6 богаделен на 141 место (во всех шести).41 В Москве положение было гораздо лучше: там в 1721 г. числилось 93 богадельни на 4411 место.42 Большинство богаделен находилось при церквах. Призреваемые старики получали нищенское содержание.

Учреждение Главной полициймейстерской канцелярии внесло значительные изменения в управление Петербургом, так как было создано новое влиятельное ведомство, которое сосредоточило в своих руках все управление столицей. Другие учреждения, которые имели отношение к городскому хозяйству, строительству и управлению Петербургом, оказались поставленными в известную зависимость от полиции. В функции петербургской Ратуши, например, входило наблюдение за торговлей, за употреблением торговцами проверенных мер и весов, она устанавливала цены на съестные припасы. Однако то же самое входило и в функции полиции. Это привело к тому, что полиция как учреждение гораздо более сильное получило возможность командовать Ратушей.

Другой пример. Полиция сама не занималась строительством Петербурга, но имея право контроля за выполнением указов по строительству, она тем самым могла воздействовать на Канцелярию городовых дел и другие ведомства, занимавшиеся строительными работами, и постоянно вмешивалась в их дела. Что касается Губернской канцелярии, то после учреждения полиции, она была совершенно устранена от какого-либо участия в управлении городом и с того времени занималась исключительно лишь делами петербургской губернии. Сам Меншиков продолжал играть большую роль в решении вопросов, касающихся Петербурга, выступая и как губернатор и как лицо, приближенное к Петру, однако свои распоряжения по городу он передавал уже не через посредство Губернской канцелярии, а через полицию, по строительству же — через Канцелярию городовых дел.

Учреждение Главной полициймейстерской канцелярии первоначально имело известное положительное значение для городского хозяйства Петербурга. Действуя по указаниям Петра, полиция способствовала развитию различных отраслей городского хозяйства столицы. Выше уже указывалось на роль Дивиера в создании сети уличного освещения в Петербурге, организации очистки улиц, пожарного дела и т. д. Для трудового населения Петербурга и в петровское время полиция была самым ненавистным учреждением, орудием произвола, угнетения и вымогательства.

Созданием полиции вопрос об управлении Петербургом, казалось, мог бы считаться решенным. Однако Петр не оставил своей мысли о некотором расширении прав купечества, о создании органов городского самоуправления. Уже в год учреждения полиции шла деятельная подготовка к магистратской реформе. 11 июня 1718 г. Петр приказал учредить в России городские магистраты.43 В следующем 1719 г. последовало новое распоряжение Сенату «начать магистрат делать в здешнем городе».44

Оба эти указа выполнены не были, и в 1720 г. Петр снова возвращается к этому вопросу: 13 февраля он приказал Сенату: «... объявите бригадира господина Трубецкого над здешними и прочими магистраты обер-прези-дентом, и чтоб он ведал всех купецких людей судом, и о их делах доносил в Сенат, и рассыпанную сию храмину паки собрал. В товарищи ему над здешним магистратом президента определите Илью Исаева».45
Этим указом было положено начало существованию Главного магистрата. Как видно из текста указа, магистратской реформой Петр преследовал цель обособить купечество в отдельное сословие, создав для него центральный орган управления в лице Главного магистрата, а в городах создать местные органы управления — городские магистраты.

16 января 1721 г. был утвержден Регламент Главного магистрата,46 а в 1724 г. на основании этого документа составлена и утверждена инструкция магистратам.47 Текст обоих документов создает впечатление, что в России вводился новый порядок городского управления, потому что каждый магистрат объявлялся городской властью («глава и начальство есть всему гражданству»), в функции которой вошло все то, что является обязанностью учреждений, ведающих управлением города, и в зависимости от которой ставилась даже полиция. В действительности, как мы увидим далее, было совсем не так. Какова же была новая структура городского управления?

Согласно Регламенту Главного магистрата, все городское население было разделено на две категории: регулярных, т. е. полноправных, и нерегулярных граждан. Ко второй категории были отнесены «все подлые люди, обретающиеся в наймах и черных работах», т. е. простой народ. Регулярные граждане, в число которых входили купцы и ремесленники, в свою очередь делились на две гильдии. К первой гильдии, пользовавшейся привилегиями и преимуществами, были отнесены «знатные купцы», наиболее богатые ремесленники («золотари», «серебрянники», «иконники», «живописцы»), представители немногочисленной тогда интеллигенции (доктора, лекари, аптекари), ко второй гильдии — все остальные ремесленники и мелкие торговцы.
Представители других сословий: дворяне, духовенство, а также чиновники не были включены в число граждан, среди которых Петр желал видеть только людей, связанных с торговлей и промышленностью. Каждая гильдия выбирала на два года из среды наиболее состоятельных своих членов по нескольку человек старшин; из их числа выбирались староста и его помощник, которые должны были иметь «попечение и старание о гражданской пользе» и помогать магистрату в его работе. Магистрат, таким образом, был в городе высшим органом местного управления, стоявшим над посадским сходом и выборными от населения старостой и старшинами.

Члены магистрата выбирались пожизненно. В городах 1-й категории, к которой были отнесены Петербург, Москва, Новгород, Казань, Рига и другие (т. е. для городов, имевших 2—3 тысячи дворов и выше), городской магистрат имел следующий состав: 1 президент, 4 бургомистра и два ратмана (советника). При выборах в члены магистрата всегда отдавалось предпочтение наиболее богатой части купечества. Регламент рекомендовал выбирать «в президенты и в бургомистры и ратманы из первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей».48 Таким образом, городской магистрат оказывался в руках кучки богачей, бывших к тому же независимыми от избравшего их «гражданства», потому что, как уже говорилось, члены магистрата выполняли свою должность пожизненно.

Функции городского магистрата, согласно Регламенту Главного магистрата и инструкции магистратам, были широкие: он являлся судом всех граждан (т. е. торгово-промышленного населения города), распределял между гражданами платежи и повинности, собирал налоги, организовывал цехи, ведал полицией и городским хозяйством (пожарное дело, очистка города и т. д.), школами, богадельнями, содействовал развитию торговли и мануфактур, учреждал ярмарки и т. д. Он выполнял и чисто полицейские обязанности: выдавал отъезжающим паспорта или отпускные письма, регистрировал приезжающих, следил за тем, чтобы никто не жил в городе без соответствующих документов.

Во главе всех магистратов был поставлен находящийся в Петербурге Главный магистрат. В функции его входило: «1) во всех городах порядочной магистрат учредить, 2) оный добрыми уставами и ограждениями снабдить, 3) того смотреть, чтоб было правосудие, 4) добрую полицию учредить, 5) купечество и мануфактуры размножить».49 Главный магистрат был центральным органом управления для всего торгово-промышленного населения России и вместе с тем он возглавлял все органы городского самоуправления, так как магистраты в пределах выполнения своих функций не были подчинены ни губернатору, ни воеводам, ни другим представителям администрации.

Вся эта стройная структура, которая, казалось, должна была открыть новую страницу в истории русских городов, практически мало что изменила в городском управлении. Высказавшись в Регламенте Главного магистрата за устранение администрации от городских дел, Петр практически не проводил этого в жизнь. Ярче всего это проявилось во взаимоотношениях Главного магистрата и полиции. По Регламенту получалось так, что вся полиция должна была подчиняться Главному магистрату, в обязанность которого входило «добрую полицию учредить», а местные полицейские власти подчинялись городским магистратам, которые должны были «содержати в своем смотрении полицию».

Однако Петр не нашел нужным подчинить полицию магистратам и, действуя в этом случае вразрез с утвержденным им же Регламентом Главного магистрата, оставил все по-прежнему. Главная полициймейстерская канцелярия в Петербурге и ее начальник генерал-полициймейстер, сохранив все свои прежние функции, оказались вне магистратской системы, подчиняясь непосредственно Сенату. Мало того, как учреждение гораздо более сильное и влиятельное, чем Главный магистрат, и к тому же обладающее аппаратом принуждения Полициймейстерская канцелярия часто вмешивалась в его работу, контролировала выполнение им тех или иных правительственных указов, касающихся Петербурга.
В тех случаях, когда функции полиции и магистрата совпадали, как например в осуществлении контроля за продажей съестных припасов, установлении на них цен и т. д., полиция получала лишь новую возможность воздействия на работу магистрата, как это наблюдалось уже ранее во взаимоотношениях Ратуши и полиции. Мы уже приводили случаи, когда полицией в 1719 г. был оштрафован ратушский инспектор за то, что он плохо следил за тем, чтобы торговцы употребляли лишь «орлё-ные», т. е. проверенные меры и весы. После учреждения магистрата Ратуша в Петербурге прекратила свое существование, однако и магистрат по отношению к полиции оказался не в лучшем положении, чем Ратуша. Практически все управление городом продолжало оставаться в руках полиции.

Не развернув сколько-нибудь серьезно деятельности по выполнению своих функций как органов городского управления, магистраты гораздо более проявили себя в качестве сословных органов торгово-промышленного населения. Городской магистрат являлся судом этой категории жителей города, распределял между ними платежи и повинности. Здесь он имел довольно широкие полномочия. Для государства было важно, чтобы положенный на город сбор уплачивался полностью, а как распределится вся сумма между отдельными гражданами, было уже делом магистрата и выборных от города (старост и старшин). Так, например, сумма подушного сбора исчислялась из расчета 40 алтын с человека. Однако при распределении ее между отдельными горожанами рекомендовалось учитывать материальное и семейное положение каждого. Такой порядок создавал возможности для всякого рода несправедливостей.

Как раньше Ратуша, так и магистраты занимались вопросами торговли (следили за тем, чтобы продавались лишь доброкачественные продукты, чтобы продавцы применяли лишь проверенные меры и весы, устанавливали вместе с Полициймейстерской канцелярией цены на съестные припасы и т. д.), собирали некоторые из государственных сборов. Однако, собирая налоги, они имели очень ограниченное право расходования средств на свои собственные нужды. Из окладных сборов (прямые налоги) вообще нельзя было ничего расходовать («под опасением жестокого штрафа»), из неокладных сборов разрешалось тратить (и то лишь в самом ограниченном количестве) только на дрова, свечи, бумагу, сургуч, чернила, т. е. на мелкие расходы. Никакого городского бюджета установлено не было.


36 ПСЗ, т. V, № 3226; т. VI, № 3633; Сборник РИО, т. XI, стр. 398.
37 ЦГИАЛ, ф. 1329, оп. 2, № 19, лл. 1—10.
38 ПСЗ, т. V, № 3382.
39 ЦГИАЛ, ф. 467, оп. 73/187, кн. 19, л. 630.
40 ПСЗ, т. V, № 3213.
41 И. К. Кирилов, ук. соч., кн. I, стр. 20.
42 Описание документов и дел, хранящихся в архиве Святейшего Правительствующего Синода, т. I, стр. 665.
43 ПСЗ, т. V, № 3208.
44 ЦГИАЛ, ф. 1329, оп. 1, № 12, л. 50; см. также: Высочайшие указы и повеления императора Петра I. . . Сборник РИО, т. XI, стр. 386.
45 ПСЗ, т. VI, № 3520.
46 ПСЗ, т. VI, № 3708.
47 ПСЗ, т. VII, № 4624.
48 ПСЗ, т. VI, № 3708, гл. VI.
49 ПСЗ, т. VI, № 3708, гл. II.